Javaslat az uniós polgári kezdeményezés címére, tárgyára és céljairaAz elmúlt évben az uniós polgári kezdeményezés többször is a figyelem középpontjába került. Előbb a Székely Nemzeti Tanács, majd az erdélyi magyar közélet más szereplői is bejelentették, hogy élni kívánnak az új lehetőséggel. Kevés szó esett azonban arról, hogy ennek hol vannak a korlátai, milyen feltételeknek kell megfelelni ahhoz, hogy egyáltalán el lehessen indítani az aláírások összegyűjtését. Az uniós jogban járatlanok néha érdekes, de teljes mértékben kivitelezhetetlen ötletekkel állnak elő. Ilyen jó szándékú, de naiv és esélytelen elgondolás az is, amely magyar felsőoktatási intézményt, vagy magyar tagozatot is uniós szintű jogi aktussal hozna létre. Vizsgáljuk meg közelebbről, mit lehet, és mit nem lehet kezdeményezni a polgároknak az Európai Unióban.
Az uniós jog és a polgári kezdeményezésAz Európai Unió tagállamai 2007. december 17.-én írták alá az Unió alapszerződéseit módosító reformszerződést a portugál fővárosban. A Lisszaboni Szerződés egyik fontos újítása az uniós polgárok aktív részvételi lehetőségének megteremtése az európai döntéshozatalba
n. Egész pontosan: az Európai Unióról szóló szerződés 11. cikkének 4. bekezdése alapján legalább egymillió uniós polgár kezdeményezheti, hogy a Bizottság terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a kezdeményezést jegyző polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra van szükség. Két hónappal a Lisszaboni Szerződés aláírása után, 2008 februárjában a Székely Nemzeti Tanács határozatot fogadott el, amelynek értelmében egy uniós szintű szabályozást kezdeményez az Európai Unióban élő, szülőföldjükön őshonos népek és népcsoportok jogaira vonatkozóan, különös tekintettel az önrendelkezés jogára. A polgári kezdeményezés végrehajtási rendelete tervezetének ismeretében megerősítettük ezt a szándékunkat. A rendelet elfogadása után tartott első munkaülésén, - ez év június 3-án - a Székely Nemzeti Tanács határozatban is kimondta, hogy élni kíván az uniós szintű polgári kezdeményezés lehetőségével, hogy az „Unió nemzeti sajátosságokat és hagyományokat őrző és sajátos regionális vagy nemzeti identitású közösségei önrendelkezési jogát uniós szintű jogi aktus elismerje, és sajátos jogállást biztosítson az általuk lakott régióknak.” Észre kell venni, hogy az uniós polgári kezdeményezés szigorúan az uniós alapszerződésekhez kötött, ha valaki egy ilyenre javaslatot akar tenni, annak föltétlenül ismernie kell a két szerződést.
Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) jelenlegi, tehát a Lisszaboni Szerződéssel módosított változata hat címre tagolt, és 55. cikkből áll, míg az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) hét részből áll, az egyes részek címekre, a címek esetenként fejezetekre tagolódnak, ám a cikkek számozása folyamatos és 358-ig tart. Ezen felül a mellékletek és a harminchét jegyzőkönyv számít a szerződések szerves részének, a bennük foglalt rendelkezések pont olyan kötelező erővel bírnak, mintha a szerződések főszövegében lennének. Ezek együttese az Unió elsődleges joga. Az elsődleges jogban megfogalmazott alapelvek, célok, feladatok valóra váltása érdekében az Unió intézményei jogi aktusokat fogadhatnak el, amelyeket - az elsődleges jogból fakadó származtatásuk miatt – az Unió másodlagos jogforrásainak neveznek, összességük az Unió másodlagos joga. Az uniós polgári kezdeményezés kizárólag egy olyan másodlagos jogforrás – uniós jogi aktus – elfogadtatására vonatkozhat, amely nélkül az elsődleges jogban megfogalmazott valamely cél nem valósítható meg, vagy valamely feladat nem hajtható végre.
A EUMSZ 288. cikke értelmében az uniós jogi aktus a rendelet, az irányelv, a határozat, az ajánlás és a vélemény. Az első három minősül az Unió kötelező, míg az utolsó kettő a nem kötelező jogi aktusának.
Nem lehet cél általános kisebbségvédelmi jogszabály Az RMDSZ az Európai Népcsoportok Szövetségi Uniójában vetette fel a polgári kezdeményezés kérdését, és a jelek szerint Európa hagyományos kisebbségeitől remél támogatást az aláírások összegyűjtéséhez. Az erről szóló hírekben tartalmi kérdésekről nem esett szó, de okkal lehet feltételezni, hogy az RMDSZ kezdeményezése az Unió sokak által hiányolt kisebbségvédelmi jogszabályait véli megalkothatónak a polgári kezdeményezés nyitotta távlatokban.
Ez a gondolat talán az Alapjogi Chartára épül, amely az Unióról szóló szerződés hatodik cikke szerint ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint maguk a Szerződések. Viszont az
t is leszögezi, hogy a „Charta rendelkezései semmilyen módon nem terjesztik ki az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit”, vagyis az alapvető jogok védelmében az Unió nem alkothat jogi aktusokat. Tiszteletben tartásuk a tagállamokra háruló kötelesség, illetve az Unió azon passzív kötelezettsége, hogy ezekkel ellentétes jogszabályt ne alkosson. Ugyanez érvényes a csatlakozásra az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, amelyre vonatkozóan szintén leszögezi ugyanaz a cikk, hogy az nem érinti a Szerződésekben meghatározott hatásköreit az Uniónak.
Hasonlóan nem származtatható az Unió alapvető értékeiből sem jogalkotási hatáskör, ezek tiszteletben tartása szintén passzív kötelezettséget jelent az Unió intézményei számára. Márpedig az uniós polgári kezdeményezést a 211/2011/EU számú rendeletnek megfelelően a Bizottság csak akkor veszi nyilvántartásba – ez előfeltétele az aláírásgyűjtés megkezdésének – ha az „nem esik nyilvánvalóan a Bizottság azon hatáskörén kívül, hogy a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusra irányuló javaslatot nyújtson be.”
Bármennyire is sajnálatos a következtetés, szembe kell nézni vele: esélytelen minden olyan kezdeményezés, amely nem számol egyszerre a szerződések előírásaival és az Unió jogalkotói hatáskörének korlátaival. Esélytelen egy általános kisebbségvédelmi jogszabály kezdeményezése is, hiszen nincsen olyan előírása a Szerződéseknek, amely ne lenne végrehajtható egy kisebbségvédelmi jogi aktus elfogadása nélkül, a lehetséges hivatkozási alapok (Alapjogi Charta, az Unió alapvető értékei) pedig – pusztán önmagukban – nem ruházzák fel a jogalkotáshoz szükséges hatáskörökkel az Unió intézményeit.
Nemzeti ambíciókkal rendelkező régiók Amikor Európa nemzeti régióiról beszélünk, akkor olyan földrajzi körzetre gondolunk, amely nemzeti, etnikai, vallási vagy nyelvi sajátosságokkal rendelkezik azáltal, hogy területén egy őshonos nemzeti kisebbség többséget alkot, amely történelmileg is kötődik hozzá. Ezekre a földrajzi körzetekre utal az Európa Tanács 1201/1993 számú ajánlásának 11. cikke, illetve a Kisebbségi és Regionális Nyelvek Európai Chartája, amikor a „regionális vagy kisebbségi nyelv használatának területét" meghatározza. Ennek megfelelően, olyan földrajzi körzetről van szó, ahol a regionális nyelv olyan számú személy kifejezési eszköze, amely indokolja a Charta által előírt különböző védelmi és ösztönző intézkedések meghozatalát. Ugyancsak ezekre a régiókra utal a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló keretegyezmény, amikor több rendelkezésében is a „nemzeti kisebbséghez tartozó személyek által hagyományosan, vagy jelentős számban lakott területekről” beszél.
Az Európa Tanács 2007/1811 számú ajánlása 28.2 cikkében „nemzeti ambíciókkal rendelkező” régiókról beszél, a hatodik cikkében pedig megállapítja, hogy: „…az Európa Tanács legtöbb tagállamában olyan közösségek léteznek, amelyek erős kulturális, politikai és történelmi identitással rendelkeznek, és amelyek nem csupán régiók, de népek és társadalmak, ugyanakkor szembetűnő kollektív önazonossággal rendelkeznek attól függetlenül, hogy régióként, nemzetiségként, országként határozzák meg őket, ám nem alkották meg önálló államukat.”
Európa nemzeti régióiról szólva olyan területekről beszélünk tehát, amelyeknek a meghatározását, közös jellegzetességeik leírását az Európa Tanács már elvégezte, és ezek szempontjából másodlagos, hogy ezek ebben a pillanatban milyen közigazgatási jogállással bírnak. Azaz a fenti meghatározások sora egyformán érvényes az autonómiával rendelkező, törvénnyel szavatolt jogállású Katalóniára, és a területi-közigazgatási entitásként el nem ismert Székelyföldre, és ez jogosít fel arra, hogy közös megnevezéssel Európa nemzeti régióiként jelöljük meg őket.
Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés harmadik, az Unió belső politikáira és tevékenységeire vonatkozó részének XVIII. címe a gazdasági, társadalmi és területi kohézióra vonatkozik. A 174. cikk leszögezi, hogy „átfogó, harmonikus fejlődésének előmozdítása érdekében az Unió úgy alakítja és folytatja tevékenységét, hogy az a gazdasági, társadalmi és területi kohézió erősítését eredményezze. Az Unió különösen a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók lemaradásának csökkentésére törekszik.” A továbbiakban a 174. cikk kitér arra, hogy az „érintett régiók közül kiemelt figyelemmel kell kezelni a vidéki térségeket és az olyan súlyos és állandó természeti vagy demográfiai hátrányban lévő régiókat, mint a legészakibb, rendkívül gyéren lakott régiók, valamint a szigeti, a határon átnyúló és a hegyvidéki régiók.” A következő cikkek az Unió strukturális alapjainak és más pénzügyi eszközeinek a felhasználásáról úgy rendelkeznek, hogy az Unió a 174. cikkben meghatározott célokat elérje.
Természetesen a harmadik rész XVIII. címének előírásai Európa nemzeti régióira is kiterjednek. Azonban e régiók gazdasági, társadalmi és területi kohéziójának úgy kell erősödnie, a lemaradásukat úgy kell megelőzni, az Unió strukturális alapjaihoz a hozzáférésüket, az esélyegyenlőséget olyan módon kell biztosítani, hogy közben nemzeti, nyelvi, kulturális sajátosságaik ne változzanak, hiszen az sértené az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikke által védett nyelvi és kulturális sokszínűséget. Ez a két követelmény lehet egy uniós szintű polgári kezdeményezés páros pillére, amely lehetővé teszi, hogy egymillió aláíró támogatásával a Bizottság egy jogszabály tervezetet terjesszen az Európai Parlament elé, Európa nemzeti régióinak különleges jogállására vonatkozóan. Egy ilyen uniós polgári kezdeményezésben a Bizottság felismerheti a saját hatáskörén belüli kodifikálási feladatot, és el lehet indítani az aláírások összegyűjtését.
Nem kétséges, az Unió belső politikájában eszközként értett régiók, és az Európa Tanács ajánlásainak regionalizmus-felfogása között nagy a különbség. Ám a nemzeti régiók lakóinak, így nekünk, székelyeknek is érdekünk, hogy a két felfogás közeledjen egymáshoz, oly módon, hogy az Európa Tanács ajánlásainak szellemét, a demokrácia vívmányaiként értékelhető meghatározásait és elveit próbáljuk az Unió jogrendjébe emelni, ha úgy tetszik abba benyomni, bepréselni. Ezt a polgári kezdeményezés egyik stratégiai céljaként is fel lehet fogni, mindenképpen ezzel a stratégiai céllal épül közös alapra a fentiekben megfogalmazott cél és érvrendszer.
Cím, tárgy, célokA 211/2011/EU számú rendelet 4. cikkét és a rendelet II. számú mellékletét figyelembe véve a nemzeti régiók különleges jogállására vonatkozó polgári kezdeményezés nyilvántartásába vételéhez szükséges információkat az alábbiak szerint kell megfogalmazni:
A javasolt polgári kezdeményezés címe: A nemzeti, etnikai, vallási vagy nyelvi sajátosságokkal rendelkező régiók sajátos jogállása
A javasolt polgári kezdeményezés tárgya: Sajátos jogállást biztosítani azoknak a régióknak, amelyekben egy őshonos nemzeti kisebbség többséget alkot, és amelyeket az őket körülvevő régióktól megkülönböztető nemzeti, etnikai, kulturális, vallási, nyelvi sajátosságok jellemeznek.
A Bizottságot a javaslat beterjesztésére felhívó, javasolt polgári kezdeményezés céljainak leírása: A címben megjelölt régiók, köztük a közigazgatási hatáskörökkel nem rendelkező földrajzi körzetek gazdasági lemaradását úgy kell megelőzni, fejlődésüket biztosítani, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió feltételeit fenntartani, hogy közben nemzeti, etnikai, kulturális, vallási, nyelvi sajátosságaik ne változzanak meg. Ennek érdekében biztosítani kell az adott földrajzi körzet számára a regionális önkormányzás többlethatáskörökkel felruházott intézményeit, amelyeknek elegendő hatáskörrel kell rendelkezniük a régió sajátosságainak fenntartásához, és megfelelő gazdasági fejlődéséhez, hogy az Unió átfogó, harmonikus fejlődése fenntartható legyen, és ezzel párhuzamosan kulturális sokszínűsége is fennmaradjon.
A közeljövő tartalmi feladatai A terjedelmi korlátok ennél bővebb részletezést nem tesznek lehetővé, ám a kezdeményezők „mellékletben bővebb információkat is megadhatnak a javasolt polgári kezdeményezés tárgyával, céljaival és hátterével kapcsolatban.” Mi több, a beadványhoz jogszabálytervezetet is lehet mellékelni.
A polgári kezdeményezéssel elindított uniós jogalkotásnak két szakaszát kell világosan elkülöníteni. Az első a kezdeményezés nyilvántartásba vételével kezdődik, és az aláírások benyújtásával ér véget. A második szakasz a tényleges jogalkotási folyamat, amely akkor ér véget, amikor a kívánt uniós jogi aktus megszületik. Az első szakasz sikeréhez elegendő a cím, a tárgy és a célok tömör leírása és az egymillió aláírás összegyűjtése 211/2011/EU számú rendeletnek megfelelően. A második szakasz sikeréhez azonban már szükséges a részletezés, a melléklet, de akár egy jogszabálytervezet elkészítése is. Ez utóbbiak kidolgozásához akár most is leszögezhetjük az alapelveket és a minimumot, amelynek teljesülnie kell a kívánt uniós jogi aktus által, ám a részletek kidolgozása közös feladat a potenciális szövetségesekkel, Európa nemzeti régióinak őshonos nemzeti közösségeivel.
Izsák Balázs
A szerző a Székely Nemzeti Tanács elnöke
